En diferentes momentos
históricos y contextos socioeconómicos y políticos particulares, se han
desarrollado distintos arreglos institucionales para producir y
distribuir el bienestar social. Gosta Esping–Andersen utiliza el
concepto de régimen de bienestar social para hacer referencia a la forma conjunta e interdependiente como se reparte la producción del bienestar entre el Estado, el mercado y la familia dentro de una sociedad específica.1 Estos tres principios de gestión de los riesgos sociales2
son radicalmente distintos. Para la familia, el método predominante de
asignación del bienestar es la reciprocidad. Lo anterior no implica una
"igualdad" plena durante la asignación de recursos al interior de la
unidad familiar. Los mercados están gobernados por la distribución del
ingreso mediante el nexo monetario, y el Estado tiene como principio
rector de asignación la redistribución permitida, dado que se trata de
una autoridad.3 Nos
parece importante partir del concepto expuesto para no perder de vista
la complejidad del tema de la generación y distribución del bienestar en
una sociedad y tener claro que el presente trabajo se centra en uno de
esos tres elementos: el relativo al Estado, las políticas de bienestar
social.
Estas
políticas son cursos de acción gubernamental que permiten el tránsito
de una situación donde cada trabajador se hace cargo de sí mismo y su
familia, a otra situación donde el Estado, a partir del reconocimiento
de derechos sociales, se erige como el principal responsable del
bienestar de la población. De acuerdo con cada país, tales políticas se
manifestaron en una gran diversidad de expresiones concretas respecto de
sistemas de seguridad social y asistencia pública, sistemas de salud y
educación, programas de vivienda y creación de infraestructura,
estrategias de distribución del ingreso y políticas de promoción del
empleo.4
Cabe preguntarnos: ¿cuáles son las características de estas políticas para el caso del Estado posrevolucionario mexicano?5
Distintos
autores coinciden al afirmar que dichas políticas conformaron un
esquema dual. Por un lado, tuvieron rasgos universalistas que podemos
observar en el discurso posrevolucionario de la justicia social, que
partía de reconocer los derechos sociales incluidos en la Constitución
de 1917 y definía claramente que el Estado era el responsable de
garantizar su cumplimiento. Asimismo, las acciones referidas a educación
y salud también siguieron un esquema universalista, pero con muchas
limitaciones.
A
pesar de las pretensiones universalistas, las políticas de bienestar
beneficiaron sólo a ciertos estratos de la población, aquellos
vinculados con las organizaciones oficiales, como los sindicatos y
organizaciones pertenecientes al Partido Revolucionario Institucional.
Dicho carácter dual ha llevado a que denominen al esquema de políticas
de bienestar de la época como universalista estratificado,6 universalista fragmentado,7 universalista corporativista8 o paradigma segmentado.9
Los
autores también están de acuerdo en señalar al Instituto Mexicano del
Seguro Social (IMSS) como el eje de las políticas de bienestar de la
época. De esta manera, se promovieron una serie de derechos amplios pero
sólo para los asegurados, trabajadores asalariados del sector formal de
la economía; quienes no pertenecían a esta categoría estaban excluidos.
Simultáneamente, se fueron formando sistemas de seguridad parecidos
para trabajadores de empresas privadas importantes, y para los miembros
de las fuerzas armadas, trabajadores de Petróleos Mexicanos (Pemex), de
la Comisión Federal de Electricidad, ferrocarrileros, entre otros, que
otorgaron beneficios adicionales a sus derechohabientes como créditos
subsidiados, sistemas de retiro específicos, etcétera.10
En
el anterior esquema, los derechos y las obligaciones estaban normados
sobre la categoría de "trabajador"; sin embargo, los derechos no eran
iguales para todos, porque la posibilidad de que se accediera a ciertos
beneficios sociales estaba en función del poder del sindicato al que se
pertenecía o de la cercanía de éste al gobierno en turno. Evidentemente
fue un esquema de políticas de bienestar que buscó fortalecer los
vínculos corporativos del Estado mexicano.
Al
mismo tiempo se promovieron subsidios a los alimentos básicos y
servicios públicos (agua potable, transporte, electricidad, etcétera),
los cuales, más que buscar el bienestar social generalizado, permitieron
mantener los salarios bajos; de esta manera fueron un apoyo importante a
las empresas privadas y un mecanismo para promover el desarrollo
acelerado de la industria. La cobertura en infraestructura social básica
(alcantarillado, electricidad, pavimentación, etcétera) privilegió a
los grupos organizados cercanos al gobierno federal. Por otro lado, los
subsidios al campo (precios de garantía y créditos con bajos intereses a
campesinos) sirvieron para mantener bajos los precios de los alimentos
básicos y fue un mecanismo de control sobre las organizaciones
campesinas oficiales e independientes.11
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